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663個建制市人口情況:80座城市出現“收縮”

2019-07-01 來源:南方都市報
 
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改革開放以來,城市井噴式發展的步伐逐步放緩,取而代之的是,不同城市間人口更加頻繁的流動和不同類型人口在城市間的優化布局。


自4月初國家發改委在公開文件中首提“收縮型城市”這一概念后,不少學者、研究機構給出了他們對“收縮型城市”的定義并在對全國城市人口數據進行統計分析。南都記者注意到,自2013年起我國開始有學者發表研究中國城市收縮問題的文章,并在2015年及后,相關研究明顯增多。綜觀各類數據統計結果可以看到,“收縮型城市”大多分布在東北和中西部部分地區,部分研究中還增加了大理等南方城市。


2007-2016年間


國內80座城市出現了“收縮”


從住建部數據來看,如果簡單將連續三年人口出現凈流出現象的城市定義為有收縮傾向的話,在中國的293個地級市中,從2014年到2017年連續出現人口凈流出的城市有26個。


如是金融研究院的分析顯示,這26個城市中,分布在東北地區的共有21個,分別為:位于黑龍江省的綏化、齊齊哈爾、七臺河、黑河、雞西、伊春、雙鴨山、鶴崗;位于吉林省的吉林、白城、白山、松原、四平、通化、遼源和位于遼寧省境內的錦州、鞍山、撫順、本溪、阜新、丹東。三省在列城市共占總數的80.77%。


其余的5個城市分別為:四川的巴中、內江、廣元,內蒙古通遼和陜西安康。


首都經貿大學城市經濟與公共管理學院副教授吳康多年前就開始研究城市收縮問題,他在今年初發布研究成果稱,2007~2016年間,中國有80座城市出現了“收縮”。


吳康的研究標準中同樣有連續3年或者3年以上的常住人口減少這一項,但給城市做了更多的細化分析,統計范圍也從地級市擴大到包括縣級市在內的所有建制市。


按照吳康的研究,在663個建制市中,總計80個城市出現了不同程度的人口收縮。其中地級市24個,縣級市56個。吳康的研究還表明,大部分城市的人口收縮幅度不大,僅有9個城市的收縮幅度超過5%。


吳康還將這80個城市分為5類,結構性危機城市、大都市周邊型城市、欠發達型城市、邊境型城市和數據調整型城市,數量分別為38、6、23、7、6個。上文提到的大理則屬于數據調整型城市。


供需兩端同時變化東莞曾出現人口收縮


灣區背景下珠三角人口凈流入有所增加


2019年東莞市政府工作報告顯示,2018年全市生產總值突破8000億元大關,預計達到8300億元,同比增長7 .5%左右,快于全國全省。在人民大學、社科院等權威機構發布的相關報告中,東莞的政商關系健康指數、“互聯網+”指數、綜合經濟競爭力分別排名全國第1位、第8位和第13位,民生發展指數排名全國地級市第3位。


然而,這樣一座經濟高速發展的城市為何曾經出現人口收縮的情況?


事實上,早在2015年就有學者研究過這個問題。2015年,中山大學地理科學與城市規劃學院的三名學者李郇、杜志威和李先鋒共同刊發了一篇題為《珠江三角洲城鎮收縮的空間分布與機制》的文章,并以東莞茶山為案例,從勞動力供給和產業需求的角度探討收縮原因。


文章指出,東莞是珠三角地區外向型經濟發展的典型,早期依靠來自香港和臺灣的外來資本及從內地轉移的廉價勞動力發展“兩頭在外”的加工貿易成為“世界工廠”。但在金融危機的沖擊下,東莞制造業發展的供給和需求兩端同時發生變化,外部市場需求萎縮、人民幣不斷升值、生產成本增加、人口紅利消退等,東莞開始出現經濟增長下降和人口減少問題。


三位中山大學學者還指出,快速城鎮化的珠三角區域所出現的城鎮收縮并不是個案。珠三角核心區以局部城鎮收縮為主,收縮相對集中的城鎮分布在外圈層。而綜合人口普查數據和統計年鑒發現,莞城街道、茶山鎮和臺山市是珠三角典型的人口收縮城鎮。


但近年來,隨著粵港澳大灣區建立等政策紅利,人才吸引力不斷加強,珠三角地區人口凈流入有所增加。據廣東省國民經濟和社會發展統計公報顯示,2014年至2018年廣東省常住人口增加數量約為80萬、125萬、150萬、170萬和177萬,整體呈上升趨勢。


城市收縮問題


引發學界廣泛關注


今年4月,“收縮型城市”被首次寫入官方文件中。國家發改委發布的《2019新型城鎮化建設重點任務》中指出,收縮型中小城市要瘦身強體,轉變慣性的增量規劃思維,嚴控增量、盤活存量,引導人口和公共資源向城區集中。


據媒體報道,清華大學教授龍瀛則在2016年的一次公開講座中表示,中國有三分之一的國土人口密度在下降。中國區域經濟50人論壇成員、上海財經大學長三角與長江經濟帶發展研究院執行院長張學良分析發現,中國26 .71%的地級及以上行政單元、37 .16%的縣市(區)發生收縮。其中,以中國東北地區和長江經濟帶的收縮最為嚴重,且集中出現了“市區—市轄區”雙收縮的現象。


實際上,有關中國城市收縮的問題近年來已經引起了學界的廣泛關注。


南都記者查詢知網發現,以“中國城市收縮”為主題的相關文獻共百余篇。從時間上看,2013年起有研究論文出現,從2015年起論文數量增加明顯。


國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎認為,“收縮型城市”的提出也意味著改革開放以來,中國城市大范圍擴張的時代已經過去,中國城市發展進入到一個結構優化的新階段,人口在不同的城市之間要進行更加合理的布局。采寫:南都記者卜羽勤 發自北京


專家解讀


國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎:


“收縮型城市”不是貶義詞


中國城市進入空間優化新階段


“收縮型城市”不是個新鮮詞,今年4月,作為2019新型城鎮化建設重點任務中的一部分,這一詞語被首次寫入中國官方文件。國家發改委指出,收縮型中小城市要瘦身強體,轉變慣性的增量規劃思維,嚴控增量、盤活存量,引導人口和公共資源向城區集中。


隨著中國城市發展進入新階段,城市大擴張的步伐逐步減緩,人口如何重新優化布局、發展戰略如何調整、“收縮型城市”如何煥發新生?近日,南都記者專訪國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎,請他來解讀,中國城市發展新階段的新變化。


城市一旦“收縮”容易產生“螺旋式下降”


南都:什么是“收縮型城市”?


馮奎:一般來說,收縮型城市主要有兩大本質特征,人口的持續減少和就業崗位的持續降低。人口可以說是決定城市發展最重要的因素,當一個城市的人口持續性減少,特別是由于資源條件變化、戰略條件變化、區位條件變化、經濟支柱產業發生變化,人口大量流出,形象地說這個城市就進入了收縮階段。


就業崗位減少帶來的影響主要反映在經濟活動方面。崗位減少就意味著很多人找不到工作,沒有足夠的收入,逼迫他們選擇新的城市謀生。人口減少與就業崗位減少相互作用,相互加強,所以城市一旦進入到收縮階段,很容易就進入下降通道,一定意義上來說,如果沒有合理的合適的政策,它就難以逆轉,也就是“螺旋式下降”。


南都:相較于美國等國家,中國的“收縮型城市”有哪些特殊性?


馮奎:在美國,當城市獲得的各種收入不足以支撐城市發展時,這個城市就會走向收縮衰敗,最終可能會“破產”。但是中國的情況有很大不同,中國將事權分布在不同層級的政府,包括城市政府、上級城市政府、省級城市、中央政府等,它們分別擁有不同的事權。因而,不同層級的政府對這個城市就負有不同的責任。特別是在中國,我們還強調區域協調發展、強調大中小城市協調發展、強調協作和救助,所以從這個性質上看,中國不會出現城市“破產”的現象。


但當一些城市出現收縮現象時,要高度警惕。當發現城市進入下降通道時,要及時采取政策,一定條件下止住收縮局面,避免惡性的螺旋式下降給當地市民、地方發展帶來極大的破壞。


人口減少的多為中小城市


南都:從現狀看,國內哪些城市人口在增加,哪些城市人口在減少?


馮奎:目前我國城市間的流動人口有近一個億。人口增加的城市大致分布在國家級中心城市、區域中心城市,特別是京津冀核心城市、長三角核心城市和中心城市、粵港澳大灣區的許多城市,以及成渝城市群的兩個最主要的城市。


但在東北地區、中西部有一些三四線城市,特別是原先的資源型城市,人口規模沒有明顯增長,有些城市甚至處在下降狀態之中。初步統計,全國1/6城市的行政區常住人口減少、1/7城市的城區常住人口減少。減少的城市從規模上講基本上都是中小城市,2/3處于東北或邊境地區,也有一些三四線城市。


南都:在你看來,“收縮型城市”是個貶義詞嗎?


馮奎:從城市發展的狀態上看,我更愿意把它稱做是一個中性詞。城市像一個生命體,它有自我調節機制。經過這種調節,城市可能會形成合理的規模,集聚到合適數量的人口,形成相對具有競爭力的產業。如果沒有這種機制,城市在一些人為政策的刺激下盲目擴張,但城市本身的適應性和承載力會滿足不了這種需要。


同時城市的發展不僅是為了滿足人的需要,它還是良好生態的依附。如果不顧城市的生態,簡單地用擴張的策略來對待城市,城市生態最后可能就會崩潰、不可修復。所以在一定的時期,一些城市人口流出、工廠關門、城市轉型、產業轉型,生態可以得到一定程度的修復。從整個城市的平衡上來說,這是人的活動和自然生態的活動的一種互動交流;從區域協調的角度上看,區域協調意味著人口、經濟發展的要素是在城市之間流動的。如果我們認為這種流動是有必要的、有價值的,就要認識到它是經濟社會發展中一種必然存在的現象。


大規模城市擴張時代已經過去


南都:為何此時“收縮型城市”這個提法被寫入官方文件?


馮奎:改革開放以來,中國城市經歷了大規模的發展與擴張。因為有大量的農業人口需要轉移出來,再加上總人口是增加的,所以城市人口都在增加、規模都在擴大。但是這種大范圍擴張的時代已經過去了,現在城市處在一個分化的狀態之中。


在城市總人口既定甚至略減的情況下,有些城市人口增加,可能意味著另外一些城市人口要減少。有些城市憑借著良好的區位,比如發達的交通、充足的就業崗位、宜人的氣候,還要不斷吸引人口、繼續擴張面積。但有一些城市可能出于資源條件的變化、就業崗位的減少、交通區位環境的變化,吸引人口的能力就下降,就會出現收縮現象。這也恰恰反映了中國城市發展進入到一個新階段。


城市結構優化進入新階段


南都:什么樣的新階段?


馮奎:結構優化的新階段,人口在不同的城市之間進行更加合理的布局。以往一講到城市發展戰略,所有的城市想到都是人口規模增加,建設規模增加,要東進南拓、西升北展,要在東南西北四個方向“拳打腳踢”。但是未來就應該考慮到城市發展的不同可能性。


這里所謂不同的可能性,可能從不同的角度去觀察。從城市個體來看,就是有的城市要擴張,有的城市要收縮,有的城市維持現狀不變。城市的邊界改變了過去單向的擴圍這種局面。從城市群體來看,城市在大空間內集聚,比如說中國出現了若干個富有影響力的城市群與都市圈。但在小空間內又分散,比如說上海大都市圈范圍內,既有上海這個核心,又有其他許多個副中心、區域中心。


南都:現在是否有指標去衡量一個城市是否進入收縮階段?


馮奎:判斷的主要標志還是城市人口。比如,一個城市人口總量如果是下降的,那么這個城市就有可能是出現了收縮的狀況。在總量人口中我們還可以細分,有的城市戶籍人口遠遠大于常住人口,這意味著有些本地戶籍人口流失了;還有一些城市外來人口下降明顯,說明它對外來人口的吸引力下降了。這些指標都能反映出一個區域是處在擴張還是收縮階段。但要注意的是城市的概念,有的城市的城區人口減少,但整個城市所轄區域人口并沒有減少,人口只是產生了重新的分布。


城市發展在走向城市群和都市圈


南都:一些城市的人口流出明顯,一些城市的人口還在增加,這說明了城市發展什么樣特征與狀態?要注意哪些問題?


馮奎:這說明,城市的空間形態總體上處于進一步優化之中,放眼長遠,中國城市進入了城市群尤其是都市圈發展的大時代。


做出這個判斷的條件有四個。第一個條件是城鎮化率超過50%,進入城市型社會。第二個條件是核心大城市已經足夠強。以綜合排名前30-50的城市為核心的都市圈構造已具雛形。第三個條件是中小城市和小城鎮較為充分地成長。中小城市和小城鎮數目多、質量高,有利于充實都市圈的內容。第四個條件是高速公路和高鐵通勤發展迅速,半小時通勤圈、一小時交通圈的提速,這將為中國都市圈大發展創造條件。


這個階段最重要的要認清城市群尤其是都市圈發展的規律,要采取措施,加快培育現代化的都市圈,順應經濟要素集聚的規律,提高經濟發展的韌性。


南都:目前城市降低落戶門檻力度和節奏如何?


馮奎:還有降低的空間。實際上現在一些城市只是提出了降低門檻的措施,但是在外來人口落戶過程中,還是設置了若干隱性條件。即便是外來人口成功落了戶,他們所享受到的公共服務也仍然和本地市民有很大的不同。所以現在就是要打破這些“隱性墻”。


整體上講,中小城市和小城鎮已經沒有了門檻,但這些城市的就業崗位不足,城市經濟不夠繁榮,吸引力可能有限。大城市、特大城市尤其是超大城市,具有豐富的就業生態,但是城市病問題突出。一些地方就以“城市病”為由,限制人口。這里面需要解決的認識問題是:城市病是城市規劃與治理的問題,而不是由于人口多帶來的。有一種情況是:一些超大、特大城市沒有合理預測與規劃未來人口,導致公共設施與服務配置不足,產生了嚴重的城市病。所以,要反省的是規劃與治理。


“收縮型城市”應“瘦身健體”


南都:國家發改委預測今年全國常住人口城鎮化率要達到60.6%,有觀點認為這給省會城市帶來了發展的黃金期。你是否贊同?中小城市如何找準自己定位?


馮奎:贊同但也有補充,支持大城市發展并不意味著中小城市不重要。總的來說,目前中國城市發展是走向城市群和都市圈的時代。中國已經規劃了19個國家級城市群,它對于城鎮化的推進發揮了很大的作用。


中國有大量的都市圈,這是我們城市發展的現實基礎。在都市圈中,核心大城市和周邊中小城市是一個生命共同體。沒有核心城市的都市圈不能稱之為都市圈,但如果只有核心大城市、沒有中小城市,也就只能被稱為一個單極中心城市。中小城市在都市圈發展中可以更多承擔特色、專項的功能。有的人講中國現在是大城市時代,這句話并不全面。


南都:對于這些中小城市,下一步的發展戰略該如何調整?


馮奎:對于有可能進入收縮狀態的這些城市,認識到該階段的發展狀態非常重要。前提是保障當地居民的基本生活水平、基本公共服務不受太大影響。總體上講,這些城市要采取“瘦身健體”的策略。


所謂的“瘦身”,是指在規劃上要改變過去那種一味擴張的方式,把增量的規劃改變為減量的規劃,不盲目鋪攤子、不去占用更多的建設用地。有限的資源應該集中于城市發展中有活力的地區,將有效資源投入到有限空間,增加城市資源的壓強和密度。這些城市要改變過去那種面面俱到的發展模式,形成特色化發展戰略。此外,還應構建起和大城市更加緊密有效的聯系,獲得大城市的資源支撐。比如有些中小城市開發出了滿足大城市休閑康養所需要的一些產業,也能通過吸引大城市人口進入,增加城市活力。

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